人工島 點解要填

2018年施政報告出爐，焦點落在「明日大嶼」計劃上。特首說要落實在大嶼山東部用30年造一個1700公頃的人工島，七成住宅樓面作公營房屋。以下會分析這樣倉促宣布的效果和背後可能的原因、香港是否需要這個人工島，以及如何衡量是否值得做。

「明日大嶼」玩死土供組

看公眾反應，「明日大嶼」沒有得到很多支持。除了因為劉德華的出現，令公眾出現意想不到的反彈外，林鄭月娥在政策推銷上不能自圓其說。

第一，她未有好好解釋突然宣布要填1700公頃東大嶼的理念，連數字也不太清晰。4000億至5000億元只是極粗略的估計，大多是抄團結香港基金的研究。早前《香港2030＋》計劃中建議的中部水域人工島面積及土地諮詢文件寫的東大嶼都會是1000公頃。被問及為什麼要增加至1700公頃，林鄭只說數字是別人給的，問了幾問，答不出所以然來。

第二，公布的時機非常不合時。明明土地諮詢做了半年，土地小組早就聲明要大約12月才能繳交完整報告，林鄭要小組在施政報告前交中期報告配合。填海是10年以上計的事，多等3個月，待土地諮詢結果推出後才宣布，不會有太大分別。

况且工程需時預計太樂觀，2025年中開始填海，估計2032年可以入住（舊「玫瑰園」光是填海部分就要4.5年）。科技進步的可能性是有的，但近年香港工程質素下降、官僚監管不力，2032年入伙似乎太樂觀，「明日大嶼」計劃不能解決市民短期房屋需求。

十幾年後的事，為了早3個月急就章宣布，將黃遠輝半年內落區百多次的紀錄與汗水抹煞，置整個小組的努力於不顧，情何以堪。我在〈諮詢的意義〉（2018年8月7日《明報》）裏寫過，這次是真諮詢還是假諮詢，責任非在小組上，而在政府上。結果特首一錘定音，廢小組武功。

有權貴甚至說「林鄭選錯人了，黃遠輝做事太認真」；又有人認為他是「周永新第二」。就是因為認真，不會得過且過，若民意與政府不合，他究竟會不會為政府扭曲意見，拭目以待。如果報告出來，東大嶼支持度不高，林鄭或要故技重施，找些原因去敗壞他的名聲，如「公共政策之事佢唔識」等，他才真正變成「周永新第二」。

社會賢達願意無償做公職，甚至日曬雨淋企街站，是真心想服務社會。政府這樣對待他們，令他們退隱江湖，非市民之褔。周永新事件已說明，政府做了研究諮詢又棄而不用，無助解決社會大眾對政府政策的意見分歧，反而令政府公信力盡失。

第三，高鐵西九站上月剛剛通車，除超支嚴重外，每日80,100的旅客人次，至今無一日達標。種種事情，引起社會對政府基建工程估算過於樂觀的抨擊。林鄭在一片「大白象」批評聲中，又大興土木，難免令人產生聯想，認為這是另一「大白象」工程。

特首公布的東大嶼計劃，內容之空虛，時間之不當，是一個公務員體制培訓下的高官不應犯下的錯誤。有猜測是配合大灣區規劃，因為等不及，所以必須率先宣布。團結香港基金只是公關公司，政府是執行者，諮詢是走程序、例行公事，無話要與市民共議。不想人懷疑，推銷的細節必須做好。

需要東大嶼填海嗎？

有很多團體表示香港並不需要那麼多土地，這就要看發展的目標是什麼。如果目標是1200公頃，那麼農地、棕地、私人遊樂場，根據「點心紙」所列，加起來已經有900多公頃，要填的海其實很少，沿岸填已經夠。再加上新界新發展區，一個選項已是720公頃。如果目標是2200公頃以上，那麼填海大概是少不免的。但是否要填1700公頃，還得看需求和其他選項的可行性。因此，需要人工島與否，要看目標。當然，去到實質回購土地、交通配套，會有其他考量，但如果是因為這些原因政府認為東大嶼填海更好，必須解釋清楚。

另一個支持填海的原因是，香港由1985年開始每5年填海400多至600多公頃，但2005至2014年間10年只填了92公頃，土地創造嚴重大落後。若香港是如歐洲一些老化小城一樣，是毋須再增加土地；但香港是搵錢之地，還要繼續發展，政府手上有土地儲備，事情會比較易為。可以想像政府現在缺乏土地、市民住屋需求殷切，手持私人土地的地主議價能力高。到2030年，政府手上有土地儲備，變相削弱政府收回私人土地時地主的議價能力。

為什麼需要填海、為什麼是1700公頃、為什麼是東大嶼？政府尚未給公眾一個有力說法，以上純屬猜測，政府應開誠布公，向市民詳細交代。

東大嶼填海值得做嗎？

一個項目是否值得做，要看內在回報率。但這項目太宏大、時間太長、變數太多，要計及對經濟的貢獻；填海成本又受海沙、工人價格浮動影響，還有超支，其實難以知道是否值得做。但政府是有責任計這條數，與其他選項比較，拿出論據和論述來說服公眾。這些材料至今未見。

超支問題一直困擾香港基建，近來愈發嚴重，納稅人身受其害。如果說5000億元能將整個項目擺平，攤開15年支付，不計折現，每年只是300多億元，看來是可負擔的。但如果計及超支至8000億至1萬億元，甚至有坊間工程師說1.5萬億元，每年就要負擔700億到1000億元。特首說本來每年已經花掉1000多億元起基建，舊基建完成後，新項目只是延續以往每年1000多億元。

若香港經濟繼續向好，當然可以承受；但經濟轉壞，賣地收入及稅收下降，基建的花費又不能不支付，就需要用掉儲備或削減其他項目如醫療、社福、教育的開支（或使其增長較緩慢），每年都有的幾百億「派糖」無了。這不是無機會發生的，亞洲金融風暴後的數年就是經驗。相比基建開支，坊間大力爭取的全民退保，原來一年只比原有制度多約500億元的開支。

獨裁政府的錢向哪裏流，顯示統治者對社會福祉和個人利益的衡量，其中包括統治者的政治經濟觀點，也可能包括其個人欲望，如穩固個人政府地位或日後免被清算等。

無論如何，「明日大嶼」的政策選擇，與林鄭一直強調的解決短期房屋問題的政策目標，並不相符。

 （本文載於 2018年10月16日 《明報》）

諮詢的意義

土地大辯論進入白熱化階段。近日有行政會議成員出來批評諮詢過程，本來民間團體與政府的對立，演變成建制內部自我撕裂。對於讀公共行政的人來說，怎樣做諮詢是個有趣的議題：首先，這次是「真諮詢」還是「假諮詢」？第二，諮詢方向及議題是否正確？第三，諮詢能否凝聚共識？

真諮詢與假諮詢

我早在今年5月28日now電視台的《時事全方位》便說，今次諮詢是否能真正反映民意，已不是土地供應專責小組（土供組）可以控制的事。就當他們真心希望收集意見、反映民意，政策是否反映民意，得看執行的一方，即政府本身。

諮詢做法可以有三：一是「真諮詢」，市民說什麼，如實反映；二是「假諮詢」，市民說什麼都好，政府意志凌駕人民，說政府的意見就是市民意見，很多民粹政府都是這個套路；三是「不諮詢」，好處是快、果斷，立刻實行。

諮詢不等同民主，不少獨裁政體也有諮詢，有所謂「諮詢式獨裁」。諮詢是一個方式，大家把題目攤出來，在不用利益條件交換、威脅和權力壓迫下嘗試說服其他人某個做法是好的；但是否獨裁，得看最後決策者的做法。民主不一定有諮詢：民主是少數服從多數，不經討論和申述過程的民主可以是完全沒有諮詢的。

我不清楚「假諮詢」和「不諮詢」哪樣較差。「假諮詢」讓民間聲音百花齊放，令大家得到討論空間。萬一不能對結果造成任何影響，也能反映政府的不足，提醒政府修正。「真諮詢」不一定比「不諮詢」好，這要看議題種類，事實上大部分政府決策都不會諮詢。在代議民主政體，四年一度選舉後，很多決定交由執政者處理，選民不服下屆報仇，所以也不會事事諮詢，這樣效率很低。

特首親毁諮詢

香港是獨裁政體，本來就不對「真諮詢」寄予厚望。可是，當大小團體仍繼續舉辦論壇、土供組仍在擺街站，特首林鄭月娥已經先發制人，率先說支持填海。

首先，林太是公務員出身，最叻走程序。雖然大家都知道事情是不會有共識了，但諮詢期9月底才完結，資料分析整合需時，黃遠輝說12月出報告仍太趕急。林太不待程序走完，就話要填海，土供組一干人等，何等尷尬。

第二，填海是長遠發展計劃，要等三五七年，實在不差那三數個月去落實。

第三，諮詢文件裏的填海計劃，除了馬料水外大部分與住屋無關，是創科、基建、數據庫等用地，雙方並無配合。

即便這已經赤裸裸地成了「假諮詢」，我不會說這個諮詢完全無用，最少民間團體好像樂此不疲；市民通過土供組的努力，也好像明白了多一點，可以參與其中。諮詢的過程比結果更有意義。

諮詢公眾什麼

去到應該諮詢哪個議題，行會成員及行內人大發牢騷，他們說黃遠輝領導無方、辦事不力。本來諮詢方向應是：大家想要一個怎樣的香港？一個國際大都會，人才匯聚，走新加坡路線？那便要更多住宅及商業地。工業回流？那便要更多工業地。要有更多休閒設施讓市民透透氣？那就要更多休憩及康樂用地。大眾願景各不同，有人要保留世界一級的郊野公園，這樣在開發土地上會受限；有些人認為經濟發展慢一點不要緊，甚至想閉關鎖港，不介意拿着低微工資悠悠慢活，這是另一種想法。知道了需求，才知道需要幾多土地。現在最少1200公頃土地都是根據需求假設推算，沒有問過市民這些假設對不對。問了市民，可能需要的不是1200公頃，而是1500甚至2000公頃了。

批評者又說：黃遠輝不諮詢大方向，而是諮詢用哪個選項、用哪一塊地發展，觸動了不少利益團體的神經，撥動了地區主義。大家都不願家園旁邊的地被用來建樓，於是紛紛劍指與自己無關的土地。商界就非常不滿討論使高球場受攻擊，變成仇富標誌，陳百祥也要被迫承認可以犧牲一部分發展。強調住屋「貴、細、擠」，令眾人都在搵箭靶，而不是攜手創造美好香港，共識自然更難形成。他們認為如果諮詢的方向做得好，就不會弄致這個田地。

但我想幫黃遠輝辯護一下。根據《香港2030＋》時間線，研究土地需求是早在2015年時由專家小組做的，在2018年公布結果，所以2018年的諮詢無理由再回去專家已有答案的題目。所以要歸咎的話，就要早早問，政府何以決定哪部分需要公眾參與、哪部分諮詢專家。

諮詢結果不代表我

除了諮詢方向，諮詢方法也備受批評。有小組成員私底下跟我說，用「點心紙」的方法這樣落區做諮詢，「個腦未生埋」，笑得我揑着肚皮飲水也從口中噴出來。可怕是這個他們反對的方法，明明是這些人自己開會傾出來，然後他們仍在落區，跟市民說着違心的說話。

方法學上，這樣的諮詢使持極端意見的人被動員去參與，中間意見不那麼大的市民參與較少、比重較低，出來的結果也許會偏頗。事實上將眾人的意見疊加有很多方法，不同方法就會得出不同結果，在意見各走極端時諮詢市民的喜好實在意義不大。而且100個人就有101種意見，企圖將不同意見黏合成為「公共意志」，結果是「公共意志」不代表任何人，只有綑綁，沒有共識。

行內人都需要花氣力去了解的經濟、工程、規劃等資訊，竟然妄想市民看了幾塊壁報板就會有明智的答案，又或者一廂情願認為那80頁諮詢文件會有市民花時間看。土供組成員劉振江在電視節目也承認，委員開了10多次會、用了很多個月，才把東西搞明白，一般去街市買菜的市民又會短時間內搞得通嗎？

他們蒐集資料的方法為人詬病，例如反對增加土地供應者，如填不夠1200公頃，意見就會抽起不計，另外處理。雖然我不認同反對者的看法，但龍門擺得出來就要讓人射。小組雖說自己無前設，但有成員利用自己工作的組織和媒體不斷宣揚政府的看法。官員不能說政府無立場但發表個人意見，土供組的人如果要避嫌，其實也不應用自己的機構去幫政府推銷，而是做好推廣諮詢活動、發布信息，及整合意見的角色。

（本文載於 2018年8月7日 《明報》）

土地大辯論：林鄭的底牌

(本文於2018年5月8日 《明報》發佈）

今次土地大辯論，土地供應專責小組主席黃遠輝說「沒有前設」。他沒有說錯，他這份公職就是以一個稍為中立的角色去收集公眾意見，他也頂住了商界的龐大壓力，把高爾夫球場（私人遊樂場契約土地）都納入建議之中，所以我相信他是盡力做好這個角色。

小組沒前設，但林鄭有，林鄭的底牌，就是推公私合營發展私人農地，非常清晰，其他的土地供應選項都是次要。

林鄭的如意算盤就是依照施政報告所說，推她的置業階梯，增加綠置居及首置樓的資助房屋供應。第二就是派餅，令支持她當選的商界尤其是地產商繼續有錢賺，鞏固支持，幫助連任。

公私合營還是土地收回

大家討論的重點是一，要不要讓地產商將農地轉換用途賺大錢，二是要不要用《土地收回條例》以農地市價收回再拍賣。轉換土地用途變成住宅是一直以來都有的事，12/13 - 16/17年度換地的住宅樓面面積共62萬呎，17/18年度 (未完) 換地的住宅樓面面積已近千萬呎。重點是補地價如何計算，如果是市價補地價，其實都不存在讓地產商賺多了的問題。

可是，地產商經常都嫌補價太貴，近年有了上訴機制，但等得上訴來地價又升了，所以還是放棄上訴快手補價算。究竟地政總署的計價有沒有益了地產商，或者在地政總署工作的人離職後可有延後利益加入地產商做顧問，會不會影響計價，就不容易知道。

對於運用《土地收回條例》還是農地補價，有兩種做法。第一，是幾十前的「新市鎮模式」，一律賠償收地，再公開招標，但當年收地有用乙種換地權益書(Letter B)，讓發展商保留部分被收土地權益，留待日後使用，是變相非原址換地。第二種方式是新界東北的「新發展區模式」。發展商部分土地若落在住宅規劃就讓他們原址換地，部分以農地價現金賠償收地建資助房屋或其他設施，拉上補下。

現在所謂公私合營，是以部分發展商的土地興建資助房屋，換取他們土地毋須被收回，可以直接發展住宅，但計及有資助房屋後補價要折讓多少，公眾仍未知道，有很大操縱空間。

土地收回和公私合營，兩者效率相近，但利益分配就差天共地。對買樓的市民來說，私樓建好後都是市價定價，分別不大。於效率而言，因為土地用途更改，無論錢是政府賺還是發展商賺都是轉移而已，錢落誰袋對整體效率而言影響不大，只要發展項目符合土地的最佳發展用途就可以了。

但公私合營相比起以前新市鎮發展模式的分別在於，其他發展就算對土地的估值更高，因為沒公開招標，所以不能加入競爭，因此政府較大機會無法得到土地全部的潛在價值。也有左翼認為不應讓長年屯積農地的發展商發大財。

高球場砸爛林鄭如意算盤

林鄭萬料不到的是殺出高爾夫球地這個程咬金，將她的如意算盤砸毀。高爾夫球的土地矛盾幾近不能解決，少部分的商界和權貴享用以$1000租用172公頃地的私人球會，很多人住在劏房水深火熱，每月交著幾千元租金。高爾夫球會是階級標誌，而且牽涉民生問題，比較純粹政治問題更容易發酵，成為左翼最易利用的工具，左翼當然咬死不放。

高爾夫球場這個弱點幾近「無得spin」，政府只能捱打，誰開口幫忙就誰中箭，還發生暴力事件，十分難看。這是連平時撐商界撐政府的自由經濟學派也動不得的議題。土地的最佳用途，當然是市價決定。政府以行政權力指定得益者，容許他們以極低價格租官地，不符自由經濟原則。政府很難辯解為何將172公頃地用1000元租予球會是合理的市場干預：為什麼對象是私人球會？為什麼是1000元？為什麼是私人遊樂場用途？

是政府自己話要做「土地大辯論」，歡迎參戰，這些以往無人理的地要挖出來，怎能怪人。即便說那裡建住宅，交通會承受不了，最少也要思考更佳的其他用途，要球會交市值租金，或者讓公眾使用才合乎效益。

我在《高球場建屋 最符合社會效益》一文分析，實在沒有任何合理的理由可以優雅地支持保留高球場，結果高球場變成炸彈，邊個出聲邊個樣衰，那些建制或商界的自由經濟派或中間派都只能噤聲，或顧左右而言它，鬧支持改變高球場用地的人，或者說支持填海，不敢明言支持保留高球場。

削高球場掩護公私合營好打得

客觀效果是，本來林鄭的任務是使建制商界大團結，支持政府施政，修補社會矛盾，買起反對派，現在殺出高球場，階級矛盾深種，絕對是考驗林鄭是否「好打得」的試煉。

解決的方法有幾種，一是圓滿保留高球場，但反高球場這條線實在太好打了，這樣會燃燒民望，影響以後施政。二是收回部分高球場建公屋，這樣可使反高球場者失焦，不過又有可能使大家都不高興，高球場被削一片，反高球場者又不滿建樓太少。

最有可能是犠牲高球場一小片做公私合營首置樓，以掩護林鄭同時在私人農地推出公私合營，則地產商有錢賺，轉而支持林鄭，促成建制派香港營大和解，一方面達成不影響公屋供應而增加綠置居及首置樓，滿足施政報告承諾，更化解左翼對高球場的窮追猛打，回應市民訴求，民望升，各界團結，也補滿血再推廿三條，中央滿意，皆大歡喜，自然順利連任。這預測中不中，諸位看倌拭目以待。

土地諮詢 擺平利益團體最難

(本文於2018年4月10日 《明報》發佈）

土地供應專責小組公眾諮詢未開始，已有團體急不及待發表意見，走到高爾夫球場抗議。土地供應這個話題講了多年，諮詢完了就會定下未來中長線發展計劃。這個諮詢應該怎樣做？最後又應該如何做決定呢？

諮詢要結合社會效益及人文價值

政府在《2030＋》定下未來發展1200公頃土地為目標，有民間團體質疑是計多了，但姑且暫緩這點討論。土地諮詢提供18個選項，所以諮詢應該討論選項的優次，然後政府就跟着這個優次填滿1200公頃的土地目標。

例如軍營第一、棕地第二、高爾夫球場第三，就應該先用軍營，填不滿1200公頃再用排第二的棕地。這當然是過於簡化，因為每塊地性質不同、選址不同，亦需要考慮相鄰社區的規劃及土地用途。同一選項裏不同的土地也有優次分別，例如某些棕地比高爾夫球場適合，但有些較不適合，要排得更後。這樣複雜的排序和各種因素的考慮，會帶來很多操縱選項優次的機會。

很多時商業上決定做什麼項目，是以回報率計算。但這些是私人決定；開發土地是集體決定。諮詢要做到的目標是結合經濟及社會效益的利害計算，這裏分了兩部分：開發土地及建屋成本「有數得計」，填海每平方米以現時海沙及工人價格是多少、要多少年、可以建幾多房屋，這些是知道的；有些價值相關的，如人文、歷史、保育、環保價值，很難量化，需要透過諮詢去了解。這些價值在商業計算上會輸蝕，因為很少人可以以私人名義拿出可觀的金錢持續地將這些價值買起。這些市場無法解決的問題，需要靠集體決定去處理。

諮詢文件最少應列出現時有哪些土地選項，屬短、中或長線，需投入多少資源，能建多少屋。這些資料不公開，公眾很難討論。雖然資料出爐也會有團體非議，但最少可以搬出來「三口六面」討論，讓專業團體及各界人士提出新資料及質疑。

補償利益團體的爭議

公開資料都是「手板眼見工夫」，倘若政府最後沒有公開，只是不為也，非不能也。擺平不同持份者的利益分配才是最困難的事，也是為什麼要諮詢的原因。君不見「共享汽車」還未成事便遭牌主反對、香港旅館業協會反對「共享房屋」，就是這樣的事。做了諮詢，有些項目可以比較大條道理開發，將利益團體壓下去。

有社會人士認為某些情况下需要補償利益受損者。要補償，某程度上是假設了本來利益分佈是預設的、是必然的、是合理的，但其實並不然。例如某些棕地、高爾夫球場，本來就沒有交足市值租金，預設了他們本來就擁有場地的使用權然後必須補償，是有爭議的。

如果本來是透過特權繞過市場分配得到低價使用土地的權利，降低了土地的經濟效益，這一點自由經濟右派會反對——因為最有效益的做法是以市場機制決定租金，價高者得，而不是以行政權力指定得益者，容許他們以極低價格租官地。

政府本來就不應批准以1元租棕地或以1000元出租高級私人會所用地作「牟利用途」。他們以前是「着數」了，其實本來無一物，所以也不存在「收回土地會蝕了」的問題。如果以分配正義角度看待，他們甚至需將以前因不合理租金多賺的錢一併「嘔出來」補貼劏房居民。

保守主義右派才會認為要維持階級特權，及保護既得利益者的利益。究竟一個特權要存在多久、因為何等原因獲得特權才是理所當然所以需獲賠償，是很難回答的問題。或許現代社會已經沒有這回事，沒有「所謂君權神授所以特權自古以來就有」的信仰。

另一個補償的原因，是不作補償可能會有其他後果，降低整體社會效益。有人會以其他方法保護自己利益，帶來其他社會成本，例如新界人就曾經因為僭建問題而聲言「流血革命」。有些情况只是恫嚇之詞，目的是談判，未必會真做；政府知道了，還是妥協。更重要的原因是特首是由1200名選委選出，而鄉議局佔26票，商界又最少控制200多票，所以不要問為何僭建搞不好、粉嶺高爾夫球場遲遲未能收回。這不僅是社會成本，也是統治者權力穩定的成本。

所以補償是政治問題，非單純經濟及社會效益的利害計算。如果因為要補償或有人企圖以恫嚇要求補償，使政府放棄較高效益的土地，轉向發展低效益土地，會危害社會整體得益。

恐防「假諮詢，真過橋」

諮詢要凝聚共識，恐怕不容易。混合獨裁政體的諮詢是一個機會讓大家推動議題，但最終決定仍看當權者將大眾的聲音看得有多重。政府可以着重政權穩定及統治者自身的政治利益多於效益計算，而效益計算又比大眾聲音重要。政權也很容易因為某些團體權力大、聲音大而就範。要將大眾聲音量化成效益，然後加入去經濟效益的計算，十分困難，所以容易讓持份者覺得政府還是一意孤行，只是借諮詢來「過橋」，將發展大計合法化，是形式多於真諮詢。

政府不會完全「無譜」地諮詢，我的預測是有些不重要的部分，政府可以讓步；但有些原則和方向本來定了，是不會因為諮詢的結果而改變的。因為諮詢的意見最後還是由行政機關整合，所以政府還是有很大公權力主導諮詢結果。